Первая работа, изданная Комиссией стратегического анализа, — книга «Национальные интересы — поиски формулы». Вы пишете о том, что это вообще такое — национальные интересы.
Образное выражение 90-х «вернуться в Европу» сменило ясное политологическое понятие: интеграция в Европейский союз и НАТО. Сложилась двойственная ситуация: во вступлении в ЕС — наш национальный интерес, но, оказавшись там, предстоит защищать национальные интересы. Но защищать можно то, что определено. Ведь лозунги, скажем, «защитим крестьянина», «защитим рыбака» — это далеко не интересы всего государства, всего общества. Обращаясь к международному опыту классификации национальных интересов, можно нарисовать такое «четырехэтажное здание».
«Первый этаж»: жизненно важные, или витальные интересы. Они не отличаются от подобных интересов других стран. Это — выживание государства, его защита от потенциальной агрессии или ее угрозы.
«Второй этаж» — существенные интересы. Это — безопасность государства и общества: политическая, экономическая, социальная. Стабильное, прогнозируемое развитие. Способность реализовать в этих интересах внешнюю и внутреннюю политику, поддерживать хорошие отношения с соседними странами. С определением этих интересов еще много неясного. После вступления в ЕС и НАТО появилось одно или другое представление, но ясно они не сформулированы. Пожалуй, несколько больше нам «повезло» с определением существенных интересов во внешней политике. Разрабатываются ее основные направления на перспективу, из них довольно отчетливо видны наши существенные интересы в контексте ЕС, проблематики безопасности, регионального сотрудничества, формирования образа Латвии в мире.
«Третий этаж»: общие интересы — это целостность ценностей, лежащих в основе внешней и внутренней политики. Они те же, что и у других стран: мир, безопасность, благосостояние.
«Четвертый этаж»: различные секторальные интересы, причем отличие для каждой страны проявляется значительно больше, чем в витальных, существенных и общих интересах. Говоря о Латвии, надо иметь в виду ее исторический опыт, а также то, что страна довольно-таки успешно прошла через переходный период. И сейчас мы начинаем формулировать секторальные интересы, учитывая специфические обстоятельства. Скажем, региональная политика нашей страны безусловно отличается от польской или эстонской. То же относится к системе здравоохранения — к конкретным сферам жизнедеятельности государства.
Самая существенная проблема — способность согласовать все четыре группы интересов. Для новых стран ЕС характерна негативная тенденция: замещение витальных и существенных интересов секторальными. Это можно объяснить необходимостью защитить свои интересы, уже будучи среди 25 членов Евросоюза. Но возникает опасность: нельзя забывать, что Латвия — суверенное государство со своей политикой, а не только член ЕС. Логичнее сформулировать свои витальные и существенные интересы, рассматривая секторальные как их продолжение в ясном широком контексте.
Несомненно существует и мировой опыт формулирования интересов.
Можно выделить несколько подходов. Самый простой и однозначный, когда люди через политические и социальные группы сообщают о своих интересах правительству. Оно принимает решения, на которые человек повлиять не может. Это характерно для внутриполитической нестабильности, непрогнозируемости, враждебного внешнего окружения, холодной войны.
В другой модели между властью и человеком есть обратная связь: выборы, гражданское общество влияют на власть. Например, в Швейцарии общество и власть едины в желании сохранить нейтралитет государства. А в Швеции политики готовы подумать о вступлении в НАТО, переходе на евро. Но вынуждены считаться с общественным мнением, тяготеющим к сохранению нейтралитета.
Оба подхода характерны тем, что полномочия принимать решения делегированы правительству. Оптимальной стала бы модель, отражающая общественное мнение в значительно большей степени, чем при втором подходе, не говоря о первом. Следовательно, необходимо более развитое гражданское общество. Формирование национальных интересов в таком случае ориентировано не на конечный результат, но на процесс. Именно диалог общества и государства гарантирует общность целей и средств, придает легитимность и процессу, и результату.
Полагаете ли Вы, что у нас есть политический запрос на формирование гражданского общества? Вы пишете, например, что сектор негосударственных организаций воспринимается скорее с негативной окраской, как атрибут, нужный приличной власти и удобный самим членам негосударственных организаций.
При этом я думаю, что политического запроса не может не появиться: это в очень большой мере определяет наше присутствие в ЕС и НАТО. А в странах, входящих в эти клубы, не принято принимать решения без участия общества, тем более не учитывая мнения групп, к которым решения относятся. Это хорошая практика, без которой просто нельзя обойтись. Вопрос для нас вот в чем: наши политики осознали, что не могут эффективно действовать без диалога с обществом, или вынужденно обращаются к позитивной европейской практике? И не только к практике, но и к нормам ЕС: сформированные Европейским союзом Комитет регионов, Комиссия по экономическим и социальным вопросам — это консультативные структуры, представляющие именно гражданское общество.
Однако возникает и второй вопрос: насколько гражданское общество организованно и заинтересовано в участии в принятии решений? Мы знаем очень активные группы людей, например, это крестьяне, это люди с особыми потребностями. Конечно, жизнь подвигает их к активности: будучи сытым, живя в тепле и комфорте, едва ли Вы выйдете на улицу за что-то бороться. Но в целом люди у нас скорее пассивны. В развитых демократиях импульс общественной активности исходит не только от беды.
Показала ли коллизия со школьной реформой, что позицию, совершенно отчетливо обозначенную большой частью гражданского общества, власть проигнорировала, принимая решения, на диалог не пошла?
Я бы так не обобщала. Когда начиналось обсуждение билингвальных моделей обучения, участие русских педагогов было довольно существенным. Это и деятельность Латвийской ассоциации в поддержку школ с русским языком обучения (ЛАШОР), и проект Фонда Сороса — Латвия «Открытая школа». Но когда «открыли» Закон об образовании, включив туда соотношение 60—40 %, это, конечно, стало плохим примером. Действительно, мнения учителей и родителей не учли.
На Ваш взгляд, изложенный в книге, Латвия находится на перекрестке, выбирая одну из двух моделей внешней политики?
Британский исследователь Б. Хокинг разделил страны ЕС на две группы. Государство- gatekeeper — «страж ворот» и государство— «расширитель границ». Это, конечно, очень условно, ведь в Евросоюзе интегрированная политика, дифференцированная странами только по отдельным секторам. Но с другой стороны, эти два образа помогают увидеть возможные доминирующие тенденции, их плюсы и минусы. И теперь, после вступления в ЕС и НАТО, нам предстоит сделать выбор. Главное отличие между двумя моделями Хокинг видит в их отношении к мировой системе.
«Стражи ворот» относятся к ней с опаской, воспринимая мир как потенциальную угрозу, к отражению которой надо быть готовым. Национальные интересы не столько устремлены в будущее, сколько напоминают план действий в чрезвычайной ситуации. Отсюда — монопольное положение государства во всех взаимоотношениях с внешней средой. Необходимость участия гражданского общества в формировании внешней политики исчезает. Только государство представляет страну в международных организациях. Это препятствует более активному участию людей в проектах ЕС.
Страна — «расширитель границ» видит себя в центре комплекса международных отношений, соотносит свои действия с деятельностью значительных партнеров. Границы имеют относительный характер, главное — трансакции. Национальные интересы определяются возможностями и переменами в мире: сотрудничество или фрагментация, сотрудничество или конфликт, развитие торговли или защита национального рынка, международное право или паритет сил. Государство берет на себя не роль монополиста в международных процессах, но посредника, предоставляя услуги тем, кому нужно эффективно использовать возможности международного сотрудничества: бизнес-кругам, общественным организациям.
Как может страна, вступив ЕС и НАТО, оставаться «стражем ворот»?
Еще раз обратив внимание на условность водораздела, скажу, что это возможно. Тем более что Латвия после восстановления независимости была типичным «стражем ворот». Вся внутриполитическая система создавалась заново: экономика, управление, оборона, внешняя политика. Во внешней среде были и недружелюбие, и осторожная поддержка. Процесс интеграции в НАТО и ЕС ничего не изменил, хотя на первый взгляд, это звучит как логическое противоречие. Но он был мотивирован не столько использованием новых возможностей открытого мира, сколько необходимостью принадлежать европейскому пространству, чтобы чувствовать защиту, оставить за спиной последствия 50 минувших лет. Вступление в ЕС и НАТО — проект политической элиты, а не всего общества.
Хотелось скорее оказаться по другую сторону забора.
При этом мы не знали, что нас ждет по ту его сторону. Мы только сейчас начинаем понимать, какой там большой мир с огромными вызовами. Все прелести и «прелести» глобализации — от громадного рынка до международного терроризма, наркотрафика, распространения болезней. Только теперь мы оказались на перекрестке: оставаться «стражем ворот» или стать «расширителем границ»? Готово ли общество ко второму пути? На эти вопросы еще нет ответов, а именно от них зависит определение национальных интересов. И, будучи в ЕС, можно экономику, социальную жизнь развивать, концентрируясь на себе. Но роскошь оставаться по преимуществу вратарями могут себе позволить большие, богатые страны. Франция с наибольшим опасением относится к любому реформированию Евросоюза.
Малым странам выгоднее позиция «расширителя границ» — так удобнее осуществлять политику перманентной адаптации. Это относится ко всем малым странам ЕС — и к старым, и к новым. Дания— совершенно отчетливо выраженный «расширитель границ», она использует абсолютно все возможности. И при геополитическом положении Латвии ей непозволительно оставаться «стражем ворот». «Страж» исчерпал свою миссию. Два ярких примера для Латвии — Финляндия и Ирландия. Нейтральные страны близ больших стран, с ограниченными ресурсами, экономически зависимые. Обе пришли к переосмыслению национальных интересов, и очень успешно развиваются, вступив в ЕС.
Вы лично, дойдя со страной до перекрестка, определили позицию?
Мне совершенно ясно, что Латвия должна стать «расширителем границ». Страна не должна оказаться на географической, политической и интеллектуальной периферии. Но это имеет смысл, лишь тогда, когда стране есть что предложить, а не только взять. Ведь в этом и есть смысл такого выбора. Выход к огромным рынкам есть, доступ в различные международные организации, возможность участия в мировых процессах — тоже. Но не хватает представления о том, как распорядиться собой в этих расширенных границах. Это касается очень многих сфер. Неясно, какие отрасли народного хозяйства конкурентоспособны в мире сегодня и в будущем. Что такое — латвийские “ Nokia ” и “ Eri с sson ”? Где наши приоритеты, с которыми Латвия шагнет в мир, и мир их признает?
Это еще очень большой вопрос. Есть разные идеи касательно биомедицины, информационных технологий, туризма. Но идей мало, нужна аргументированная уверенность государства и общества в выборе перспективы. А этого пока нет. Также я уверена: для роли «расширителя границ» крайне существенно, чтобы страну представляли в международных организациях очень хорошо образованные люди. Именно там вырабатываются правила, по которым теперь играть Латвии вместе с другими мировыми игроками. Если же мы не сможем быть там позитивно активными, это станет не только нашей, но и общей проблемой формирования долгосрочных международных отношений.
Например, сейчас Латвия очень энергично стремится включиться в политику ЕС по отношению к соседям. Это совершенно закономерно: балтийские государства нужны ЕС как эксперты для оценки стран на ранней стадии демократизации или еще и до нее не дошедших — я говорю о Белоруссии. Но при этом у нас пока нет ни серьезных политических исследований, ни программного документа, определяющих, каким образом мы как страна Евросоюза будем участвовать в реализации его политики в отношениях с соседями.
Многие политики Балтии говорят о том, что именно их страна, где знают русский язык, — самый компетентный представитель ЕС в его отношениях с Россией. При таких-то собственных отношениях с соседом.
Я смотрю на это только как на политическую риторику и не более того. Нет никакого сомнения в том, что каждой из балтийских стран хочется доказать, что именно ей удался прорыв в отношениях с Россией. Но это, совершенно ясно, никак не зависит от балтийских стран. Это зависит только от России: что захочет или не захочет она. Мы можем напрячься, мы можем прыгнуть выше головы, но не мы будем определять, станем мостом или нет, — это не в наших силах. Россия не говорит с малыми странами. Российская внешняя политика всегда была направлена на то, чтобы говорить с большими странами, с самыми влиятельными международными организациями.
Когда я говорила о том, что нашей политике не хватает выстроенности в отношениях с соседями ЕС, я имела в виду Украину, Молдавию, Белоруссию и в известной мере — Грузию. Что же касается России, здесь речь реально может идти о стратегии России и Евросоюза. Москва говорит с Брюсселем, с Францией, Германией, Италией. Мы в этой игре — лишь часть ЕС.
Однако Вы пишете о том, почему позиция Латвии как страны — «стража ворот» чревата серьезной опасностью. Игнорирование государством — членом ЕС и НАТО внешней среды становится угрожающим, если оба такого масштаба клубы адаптируются к переменам в мире быстрее, чем Латвия сформулирует свои национальные интересы. И если развитие получит Европа «двух скоростей», страна выпадет из круга активных игроков. Один из вероятных сценариев исходит из того, что Запад интегрирует Россию в свое политическое и экономическое пространство. В ситуации, когда Латвия останется лишь пассивным наблюдателем России и Европы, она лишится возможности осуществить свои национальные интересы в этом направлении.
Да, это значит, что в портфеле должен заблаговременно лежать пакет, формулирующий, чего Латвия хочет достичь в отношениях с Россией. Но вынуть этот пакет из портфеля мы сможем только тогда, когда произойдет сближение ЕС и России. Мы сами идти на сближение не сможем.
И что же у нас в том пакете?
А это мне тоже неясно. На сегодняшний день все сводится к тому, что отношения надо улучшить. Но о том, что мы положим на стол переговоров, — об этом в Латвии, к сожалению, еще не было дискуссии. Может у политиков что-то и есть «в кармане» — общество об этом ничего не знает.
Означает ли это, что столь частые и шумные речи об оккупации не являются серьезным содержанием пакета?
Это не сам пакет, но фон, который на содержание пакета безусловно повлияет. Декларация президента Латвии информирует международное сообщество о том, как в стране воспринимают события 40-го года и все, что связано с оккупацией. Подобный документ готовит группа депутатов от Латвии в Европарламенте, и свой документ готовит наш депутат в Европарламенте Гирт Валдис Кристовскис. И МИД работает в том же направлении. Так что мы говорим об оккупации не только у себя дома, но прежде всего именно в Европейском союзе. Это часть пакета, но без домашней дискуссии, повторяю, по-моему, обойтись нельзя.
Мы вошли в Европу с очень радикальными требованиями. Соответственно, Россия отвечает симметрично.
Но мы не слышим от России оценки исторической несправедливости. Мы никак не можем повлиять на решения, которые несколько человек принимают в Кремле. Если на позитивный сигнал и можно было надеяться в какие-то моменты президентства Ельцина, когда Россия стремилась стать открытой миру, то при нынешнем президенте, при том, как вообще за последние года полтора Россия движется к самоизоляции и становится агрессивнее, чем в последние 15 лет, нельзя даже вообразить, какие шаги должна сделать Латвия, чтобы Путин был удовлетворен. Поезд ушел. Изменить ситуацию может только общая политика ЕС, его общее отношение к России.
Так, с Вашей точки зрения, целесообразно требовать компенсацию за годы оккупации?
Это можно пытаться сделать, если позволяют нормы международного права. Надо идти по правовому, а не политическому пути, который я не считаю прагматичным.
На дискуссии Балтийского форума в канун 65-летия пакта Молотова—Риббентропа признанный в Европе специалист по международному праву профессор И. Зиемеле напомнила, что это право предполагает различные формы урегулирования отношений. Это необязательно денежные расчеты, может быть и признание происшедшей несправедливости. Не кажется ли Вам, что это единственно возможный реальный результат?
Бесспорно, это было бы самым прагматичным решением.
Как Вы восприняли сообщение президента Эстонии Рюйтеля о том, что Путин готов к аннулированию пакта?
Россия всегда была страной чудес. По-моему происходила игра кошки с мышкой. Может быть, проверка реакции на этот сигнал, который Россия в итоге не подтвердила, поставив президента Эстонии в весьма неловкое положение.
Как будто России выгодно было бы, особенно накануне 9 мая, сделать шаг, который мир бы одобрил.
Знаете ли, России было бы очень выгодно стать демократической страной и вместе с другими демократиями участвовать в создании современного мироустройства. К сожалению, Россия избрала другой путь.
Как Вы расцениваете решение президента Латвии о визите в Москву 9 мая в связи с темой единства Балтии? Оно пережило свой звездный час?
Звездный час пришелся на время борьбы за независимость. Единство проявлялось перед угрозой давления извне. В регулярном политическом процессе доминируют национальные интересы. Эстония и Литва не раз играли каждая в свою игру. Решение нашего президента — первый индивидуальный шаг Латвии. Мы всегда твердо держались лозунга о единстве. Однако говорить о непременном единстве в будущем более чем наивно: ЕС — союз участников, где государства объединяются для достижения общей цели.
Считаете ли Вы, что и после вступления в НАТО есть угроза безопасности Латвии?
Я не вижу угрозы агрессии. Угрозу создают бури, опустошающие хозяйства и сметающие леса, террористические акты, вероятные в Латвии, как и в любой другой стране. Ни с терактами, ни с бурями, ни с наводнениями, ни с болезнями не поможет справиться НАТО. НАТО делает свое дело, и мы в составе альянса — тоже, и чем меньше об этом говорить, тем меньше реальная внешняя угроза. С внешней безопасностью все ясно: есть стандарты НАТО, и надо их выполнять. Наша проблема в том, что политически недостаточно акцентирована актуальность «мягкой» безопасности — всего, что не связанно с военной угрозой. Экономическая безопасность государства, доступность медицины, возможность выучить детей. Забота о том, чтобы буря не снесла крышу. А если снесет — можно ли будет попросить по телефону о помощи и быстро получить ее? Вся социальная проблематика, вне сомнения, — часть существенных национальных интересов. Нет политической готовности к решениям именно в случае так называемых гражданских кризисов. Центр контроля кризисов работает с 1997 года, и на каждое «нападение» стихии он реагирует неадекватно, она застает его врасплох. И сейчас центр снова переструктурируется. Мы смотрим глобально на глобальные вещи, но сегодня и на локальные вещи надо смотреть глобально. Но мы на них смотрим через локальные очки. Мы не можем, например, справиться своими силами с серьезным наводнением, надо обращаться за международной помощью. Мы не живем в регионе цунами, но в то же время понимаем: и у нас возможен кризис, но никак не готовимся.
Вам как руководителю Комиссии стратегического анализа, может быть, как никому другому ясно: Латвии нужен институт стратегического анализа?
Да, он нужен для регулярных исследований, а не для того, чтобы написать один стратегический документ. Нужен цикл исследований, анализирующий круг проблем развития страны. С тем, чтобы они стали блоками единой стратегии будущего.