На переломном этапе развития Российской Федерации чрезвычайно важное значение приобретают вопросы сохранения целостности государства, обеспечения кон структивного взаимодействия центральной власти с субъектами Федерации, их га рантированного участия в федеральном представительном и законодательном орга не. События в Чечне, подтвердившие, помимо прочего, и отсутствие отлаженного механизма, способного оперативно и исключительно мирными средствами решать возможные конфликты между федеральным центром и субъектами РФ, а также между отдельными российскими регионами, беспокоят нашу и мировую общественность.
Конституция РФ, Федеративный Договор, федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ", рад других законов расширяют права субъектов Федерации, открывают дополнительные возможности влияния регио нальных отделений политических партий и общественно-политических движений на ход избирательного процесса, укрепляют федеративные начала в управлении государством. В настоящее время идет активный поиск приемлемых моделей опре деления количественного состава Совета Федерации и форм представительства час тей Российской Федерации в законодательном органе как на основе прямых выбо ров, так и посредством делегирования.
Суть дискуссий в парламентских и научных кругах заключается в попытках разработать оптимальный вариант четкого отражения в избирательном законода тельстве федеративного аспекта российской государственности. Правовое обеспече ние продуктивного взаимодействия Федерации с ее субъектами закрепит конститу ционное разделение властей, создаст дополнительную систему сдержек и противо весов, в т.ч. путем распределения полномочий и суверенитета между двумя формаль но-государственными уровнями, что может содействовать исключению как диктата центра, так и нежелательных сепаратистских устремлений отдельных составных частей Российской Федерации.
В этом контексте полезно обращение к опыту зарубежных стран с богатыми традициями федерализма, в том числе к Германии.
Федеративная Республика Германия является одной из стран, обладающих уни кальным опытом построения демократического, правового, социального федератив ного государства. "Федерализм, — отмечает известный немецкий государствовед М. Боте, — выступает как форма, которая позволяет в границах большого государст венного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций" (1). Конкретное воплощение идей федерализма, зачатки которых появились еще во времена Священной Римской империи германской нации, было найдено, в частно сти, в бундесрате и соответствующем избирательном законодательстве.
В данной статье предпринята попытка обозначить правовой статус бундесрата как органа представительства земель, механизм его формирования, а также те элементы избирательной системы ФРГ, которые отражают федеративные принципы государ ственного устройства.
Согласно Основному закону ФРГ бундесрат является одним из пяти постоянных конституционных органов страны, наряду с федеральным президентом, бундеста том, федеральным правительством и федеральным конституционным судом. В рос сийской политологической и государствоведческой литературе его нередко рассматривают в качестве второй палаты единого германского парламента. Однако, по мне нию немецких специалистов, подобная трактовка не имеет под собой достаточных конституционно-правовых оснований. Положение ст. 77 абз. 1 Конституции ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются бундестагом. Бундесрат же призван выполнять скорее контрольные функции, играть роль своего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения бундестага и федерального правительства. Имея статус органа Федерации и не являясь земельным органом или "земельной палатой" в собственном смысле слова, бундесрат отражает один из основных принципов федерализма — единство в многообразии.
Сферы компетенции бундесрата, его роль в парламентско-правительственной сис теме, место в общественно-политической жизни современного германского общества невозможно понять без исторического взгляда на происхождение этого института.
Элементы федеративного устройства Германии были заложены еще в первой федеральной конституции 1871 г., констатировавшей завершение процесса объеди нения страны. Этим актом, в частности, предусматривалось создание бундесрата как федералистско-монархического правительственного органа, формирующегося из представителей правительств вошедших в состав объединенной Германии госу дарств. Обладая правом абсолютного вето, бундесрат тех лет выполнял функции верхней палаты федерального парламента.
В годы Веймарской республики роль федерального органа стал играть рейхсрат. Полномочия этого политического института, по сравнению с прежним бундесратом, были существенно ограничены, в частности, он был лишен права абсолютного вето. С приходом к власти национал-социалистов Германия по сути дела превратилась в жестко централизованное унитарное государство. Традиция федеративного разви тия страны оказалась прерванной. Ее восстановление началось лишь после краха нацистского режима.
Начавшаяся в 1946 г. разработка нового Основного закона страны проходила в обстановке ожесточенных споров между поклонниками сенатской модели формиро вания федерального органа и сторонниками восстановления традиционных для Гер мании форм. Приверженцы первого подхода настаивали на том, что члены бундес рата должны избираться земельными парламентами или электоратом соответствую щих регионов. По мнению же их противников, в условиях современного партийного государства (Parteienstaat) сформированный подобным образом бундесрат лишь дуб лировал бы нижнюю палату, поскольку его члены, как и депутаты бундестага, руководствовались бы исключительно партийными позициями своих политических объединений в ущерб интересам земель. Земельный парламент, считали они, должен состоять из членов земельных правительств, проводящих в своей парламентской деятельности в первую очередь решения этих органов, т.е. транслируя их, минуя бундестаг, на федеральный уровень. При этом сторонники традиционно германской модели также исходили из идеи двухпалатного парламента, полагая, что на всех этапах законотворчества бундесрат должен обладать теми же полномочиями, что и бундестаг, включая право абсолютного вето. В ходе долгих дискуссий был, однако, найден третий, по сути компромиссный, вариант, предполагающий сохранение тра диционных принципов формирования данного федерального органа при существен ном сокращении сферы его компетенции. Эта модель, известная как "смягченный вариант бундесрата", и была закреплена Конституцией ФРГ 1949 г.
Согласно Основному закону ФРГ, бундесрат состоит из членов земельных прави тельств*. Он не является выборным органом и не связан какими-то сроками полно мочий. Состав бундесрата ретируется постепенно, по мере выборов в ландтаги (местные представительные органы) земель и формирования земельных правительств. Видимо, по этой причине бундесрат иногда называют "вечным федеральным органом".
[* Будучи избранными в парламенты своих земель, члены бундесрата в полной мере обладают демократической легитимностью.]
Федеральная Конституция фиксирует лишь общие принципы формирования со става бундесрата**. Вопрос о членстве в этом конституционном органе входит в компетенцию правительств соответствующих федеральных земель. Именно земель ные правительства принимают решения о назначении и отзыве его членов. Тради ционно земли делегируют в бундесрат в качестве постоянных членов премьер-мини стра, земельного министра по вопросам федерации (который одновременно выпол няет обязанности уполномоченного земли при Федерации), министров внутренних дел, юстиции, экономики и финансов. Остальные члены земельного правительства выполняют функции заместителей постоянных членов бундесрата.
[** По Конституции ФРГ, в состав бундесрата не могут быть делегированы правительственные чиновники или парламентарии, не входящие в земельные правительства. Не допускается также одновременное членство в бундестаге и бундесрате.]
Конституционно-правовой статус членов бундесрата во многом отличен от ста туса депутатов бундестага, т.е. собственно парламента. Постоянные члены бундес рата и их заместители подчинены своему земельному правительству и при голосова нии обязаны отражать его точку зрения. В соответствии со статьей 51 Конституции ФРГ голоса федеральных земель* подаются только согласованно. Позиция земли по тому или иному вопросу вырабатывается на совещаниях соответствующих кабинетов и представляется одним из членов земельной "команды", который от имени своей земли путем поднятия руки участвует в голосовании. Члены бундесрата не обладают парламентской неприкосновенностью и лишены значительной части льгот, предо ставляемых депутатам бундестага.
[* Число голосов, которыми располагают в бундесрате земли, варьируется в зависимости от численности их населения. Если население земли не достигает 2 млн. человек (Бремен), ей предоставляется 3 голоса, земли с населением свыше 2 млн. (Саксония-Ангальт) получают по 4 голоса, с населением свыше 6 млн. — по 5, с населением свыше 7 млн. (Бавария) — по 6 голосов.]
Работа бундесрата протекает главным образом в комитетах, которых в настоящее время насчитывается семнадцать. Сфера полномочий таких комитетов в основном соответствует разделению функций между министерствами и ведомствами. В каж дом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляя туда по одному члену бундесрата, как правило, тех, чья деятельность в земельном правительстве соответ ствует профилю того или иного комитета. Так, министры экономики земель образу ют комитет по финансовым вопросам, а министры юстиции — юридический комитет. Особое место занимает комитет по международным делам. Поскольку внешняя пол итика отнесена исключительно к сфере компетенции Федерации и посты министров иностранных дел в земельных правительствах отсутствуют, в состав этого комитета чаще всего входят главы земельных правительств. Наличие у бундесрата данного комитета, равно как и комитета по обороне (вопросы обороны также отнесены к исключительной компетенции Федерации) расширяет правовое поле земель, предо ставляя им дополнительные возможности участия в формировании всех аспектов федеральной политики.
Специфика деятельности комитетов бундесрата заключается в том, что их офи циальных членов могут представлять уполномоченные правительств соответствую щих земель, как правило, чиновники министерств, возглавляемых постоянными членами бундесрата или их заместителями. По сложившейся практике, политики выполняют лишь функции председателей комитетов, а основную часть работы вы полняют земельные чиновники. Участвуя в качестве формальной замены полно правных членов комитетов (т.е. министров земельных правительств), чиновники получают и право осуществлять голосование. По мнению ряда исследователей, это ведет к размыванию статуса члена бундесрата и грозит превращением данного феде рального органа в некий анонимно работающий бюрократический институт, дея тельность которого определяется не столько политическими намерениями и идеями, сколько административными категориями (2, с. 107-108), т.е. организационно-уп равленческими критериями.
Правовой статус включения бундесрата в законодательный процесс Федерации закреплен в статьях 50, 77 и ряде других статей Основного закона ФРГ. Согласно Конституции, бундесрату, совместно с бундестагом, предоставлено право избирать членов федерального Конституционного суда. Генеральный прокурор ФРГ может назначаться лишь с согласия бундесрата. В случае, если федеральный президент не в состоянии исполнять свои обязанности, их берет на себя президент бундесрата. На рассмотрение бундесрата передаются все законопроекты, принятые бундестагом. Те из них, которые затрагивают компетенцию земель (примерно каждый второй зако нопроект, в т.ч. законодательные акты по бюджетным и налоговым вопросам, по вопросам территории и границ земель, структуры и организации земельных властей, образования и культуры), должны получить одобрение этого органа.
Бундесрат обладает серьезными правами и в области управления Федерацией. Так, в частности, он имеет возможность до определенной степени контролировать правительство. Последнее, согласно ст.53 Конституции ФРГ, обязано информиро вать бундесрат о своих текущих делах, включая вопросы социально-экономического положения страны, обороны и внешней политики.
Федеративное государственное устройство, по модели ФРГ, предполагает, что при выполнении своих функциональных задач центр и федерированные единицы взаимно контролируют и дополняют друг друга. В этом взаимозависимом процессе бундесрату отведена роль противовеса (своего рода контрвласти) по отношению к бундестагу и федеральному правительству и одновременно связующего звена между Федерацией и землями. Осуществление этих функций идет по следующим основным направлениям:
— через бундесрат земли напрямую представляют свои интересы перед Фе дерацией;
— посредством бундесрата земли участвуют в законодательном процессе Федера ции в целом, компенсируя тем самым ограниченность собственных компетенции;
— бундесрат обеспечивает землям трибуну для обмена политическим и управлен ческим опытом;
— участвуя в работе бундесрата, земельные политики берут на себя обязательства в качестве федеральных политиков и тем самым несут ответственность за дела всего государства (3).
Насколько бундесрат может выполнять функцию контрвласти, в немалой степени зависит от расстановки политических сил в землях — от партийной "окраски" земельных правительств. Но правительство ФРГ не всегда может рассчитывать на послушание правительств даже тех земель, где у власти находится та же партия, что и в Бонне. Земли, как правило, стараются отстаивать в бундесрате свои особые интересы, отодвигая на задний план идеологические предпочтения, и потому этот конституционный орган трудно использовать в качестве трибуны для выяснения партийных разногласий. В то же время известны случаи, когда социал-демократы и христианские демократы пользовались своим большинством в бундесрате для поле мики с политическими соперниками.
Особое место среди политических институтов, обеспечивающих успешное функ ционирование германской федеративной системы, занимает т.н. согласительный комитет, созываемый по инициативе бундесрата, бундестага либо правительства страны для урегулирования противоречий между этими тремя конституционными органами. Состав комитета формируется за счет членов, делегируемых бундестагом и бундесратом (по 16 от каждой стороны). Примечательно, что во время работы в согласительном комитете члены бундестага и бундесрата не обязаны выполнять указания делегировавших их органов (члены бундесрата освобождаются также от обязанности подчиняться решениям своих земельных правительств), выступая в качестве независимых политиков. Подключение согласительного комитета к разре шению конфликтных ситуаций позволяет выходить на новое осмысление проблем и способствует достижению компромиссов, создающих основу для принятия нужных и взаимоприемлемых законов.
Согласительные комитеты — относительно новый инструментарий германского законодательства и потому они нередко подвергаются критике. Их, в частности, обвиняют в том, что они пытаются играть роль "третьей ветви" высшей законода тельной системы и, игнорируя волю компетентного парламентского большинства, выступать в качестве некоего "надпарламентского образования" (2, с. 125). В то же время большинство немецких исследователей считает, что появление подобных ин ститутов оправданно, что они полностью отвечают своему назначению. К такому же выводу пришел и федеральный Конституционный суд, констатировавший в 1986 г. в целом полезную работу согласительных комитетов.
Говоря о механизмах, обеспечивающих плодотворное взаимодействие центра и федерированных единиц в рамках германской федеративной системы, следует также упомянуть ряд других постоянно действующих институтов, в частности, те из них, которые в немецкой государствоведческой и политологической литературе обычно фигурируют под общим названием "федерализм сотрудничества"*.
[* Такого рода институты входят, на наш взгляд, в число наиболее эффективных средств реализации одного из основных законов функционирования федеративных систем (т.н. "закона участия")]
В 1951 г. федеральное правительство заложило в свой регламент (параграф 31) положение о ежегодных совещаниях канцлера с главами земельных правительств для обсуждения важнейших политических, экономических, социальных и финансо вых вопросов Федерации и земель. Значение таких совещаний особенно возросло при канцлерах В. Брандте и Г. Шмидте, которые попытались превратить их в эффектив ный рычаг согласования политики центра и земель. Еще большую роль они стали играть в последние годы в контексте постепенного врастания восточных земель в общегосударственную структуру. Здесь, в частности, наглядно проявились дально видность и политический ум канцлера Г. Коля, благодаря усилиям которого приори тетное место на таких совещаниях отдается концептуальным вопросам координации действий Федерации и земель, а политические установки партий отодвинуты на задний план.
Среди других институтов "федерализма сотрудничества" можно назвать конфе ренции президентов земельных парламентов, совещания премьер-министров раз личных земель, а также институт земельных представительств в Бонне. Как прави ло, такие представительства возглавляют уполномоченные земель при Федерации, которые одновременно руководят земельными министерствами по делам Федерации.
К важным элементам германского федеративного устройства относится и избира тельная система страны, через которую проводятся интересы как Федерации в целом, так и конкретных земель. Конституцией ФРГ установлено, что выборы во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными, равными и тайными. Выборы в бундестаг проводятся на основе одного из вариантов пропорцио нальной системы — т.н. персонализированного пропорционального представитель ства, отражающего федеративный принцип построения государства: границы изби рательных округов для голосования по партийным спискам** соответствуют грани цам федеральных земель, что обеспечивает региональное представительство не толь ко в бундесрате, но и в парламенте***. Все остальные аспекты избирательной системы определяются землями и Федерацией самостоятельно, на основе соответст вующих законов. Это, в частности, касается возрастного ценза при осуществлении пассивного избирательного права. Так, при выборах в бундестаг пассивным избира тельным правом наделены граждане, достигшие 21 года, такой же возрастной ценз установлен и при выборах в ландтаги Нижней Саксонии и Баварии, а в таких землях, как Баден-Вюртемберг, Бремен или Гамбург, право быть избранными предоставлено лицам, которым исполнилось 18 лет. Аналогичным образом решается и вопрос о сроках легислатуры народных представительств. Бундестаг, а также ландтаги Тю рингии, Шлезвиг-Гольштейна и ряда других земель избираются сроком на 4 года, ландтаги Северного Рейна-Вестфалии и Саара — на 5 лет****.
[** Согласно принятой в ФРГ избирательной системе, по партийным спискам избирается лишь половина членов бундестага. Другая половна депутатов парламента избирается по мажоритарной системе в один тур.]
[*** К сожалению, в России был избран иной вариант пропорциональной системы, при котором голосование по партийным спискам ведется в рамках единого общенационального округа, что вряд ли может способствовать упрочению федеративных элементов ее государственного устройства. — Ред.]
[**** Земельное законодательство о выборах не находится в застывшем состоянии, реагируя на изменения в политико-правовой ситуации и настроениях избирателей конкретных регионов. К примеру, ландтаг Нижней Саксонии традиционно избирался на 4 года, но с 1999 г. срок его полномочий будет увеличен до 5 лет.]
Существенные различия наблюдаются и в структуре, функциях и полномочиях органов, участвующих в законодательном процессе на уровне отдельных земель. Особенно показателен в этом отношении пример Баварии. Бавария является единст венной землей, парламент которой состоит из двух частей: ландтага и сената, пред ставляющего (как определено в земельной конституции) социальные, экономиче ские и культурные объединения (4). Как и в случае с бундесратом, вопрос о том, можно ли квалифицировать сенат как вторую палату баварского парламента, не получил еще однозначного решения. Исследователи едины в одном: сенат, наряду с ландтагом, его президентом и земельным правительством, относится к высшим го сударственным органам и может рассматриваться как важная составная часть пар ламентского механизма. Без заключения сената, направляемого правительству, ландтаг не может принять законов, относящихся, скажем, к бюджету, или внести изменения в конституцию. И все же, как справедливо заметил Х. Эхард (один из первых премьер-министров Баварии), сенат является прежде всего стабилизирую щим органом. Он выполняет роль противовеса по отношению к партийно-политиче ской логике конкуренции в области законотворчества, присущей чисто партийно политическому органу народного представительства — ландтагу. Тем самым он предо храняет от поспешных и случайных либо излишне идеологизированных решений.
Важное место в избирательной системе ФРГ отведено т.н. "пятипроцентной ого ворке", согласно которой представительство в бундестаге, ландтагах и других выбор ных органах получают только те партии, которые набрали на выборах не менее 5% голосов избирателей. Но и этот порог вряд ли можно считать обязательным для всех земель и всех типов выборов. Так, в земле Рейнланд-Пфальц при проведении ком мунальных выборов (т.е. выборов на уровне округов, городов и общин) предусмотре на "оговорка" в 3,3% (5).
В Германии существуют две точки зрения относительно такого органичения в избирательном праве. Сторонники "оговорки", как правило, ссылаются на негатив ный опыт Веймарской республики, мозаичный состав парламента которой во многом ослаблял эффективность его работы. В парламенте, считают они, должны быть представлены лишь солидные, влиятельные партии. Основным же аргументом про тивников "оговорки", отражающих в основном интересы небольших партий, явля ется тезис о том, что "пятипроцентный барьер" (его еще называют "пятипроцентной гильотиной") нарушает принцип равенства шансов и "цементирует власть" уже представленных в парламенте партий, снижая влияние малых. Не вдаваясь в деталь ный анализ аргументации обеих сторон, хотелось бы все же отметить, что, как представляется, включение данной нормы в избирательное законодательство способ ствует обеспечению федеративной направленности партийного государства, предот вращает чрезмерное раздробление политического ландшафта страны, оставляя при этом у избирателя достаточно шансов реализовать свои партийные пристрастия на выборах.
Создавая необходимые условия для реализации партийных преференций избира телей, будь то на уровне конкретной земли или всей Федерации, германское феде ративное устройство обеспечивает и благоприятную почву для формирования и ротации политической элиты, которая рекрутируется из состава не только партий, победивших на федеральных выборах, но и тех, которые получили большинство в отдельных землях, взяв на себя таким образом правительственную ответственность. Это еще раз подтверждает известную истину о том, что в федеративном государстве имеется больше возможностей для формирования политической, административной и хозяйственной элит, чем в унитарном. Федеративная компонента государственной системы, как, в частности, показывает опыт Германии, ускоряет "кровообращение элит". Многие ведущие федеральные политики, такие как В. Брандт, К. Кизингер или Г. Коль, прошли в свое время школу глав земельных правительств. В то же время посты земельных премьер-министров нередко занимают политики, ранее получив шие известность на федеральном уровне (к примеру, Ф.-Й. Штраус, Р. Вайцзеккер и Б. Энгхольм) (2, с. 76).
В последние годы в ФРГ наблюдается все большее усиление земельного начала в политической жизни страны. Считается, что данный процесс, получивший в полит ологической литературе название процесса рефедерализации объединенной Герма нии, был инициирован в декабре 1990 г. принятием т.н. "Мюнхенского заявления". В этом документе, подписанном премьер-министрами 16 федеральных земель, под черкивалось значение федерализма для дальнейшего развития Германии и Европы и отмечалось, что для разрешения проблем новых земель и преодоления сложностей, вызванных объединением государства, на немецкий федерализм возлагается обязан ность "показать себя с лучшей стороны" (2, с. 69).
Только федеративное государство и его институты, считают немецкие политики и ученые, в состоянии нейтрализовать негативные последствия прихода к власти на уровне Федерации или в конкретной земле радикальной партии любой окраски, не дать им принять разрушительные формы. Попытки такого рола партии провести соответствующие ее политическим установкам "преобразования" в рамках всей страны могут быть остановлены и скорректированы таким федеральным конститу ционным органом, как бундесрат. Земельные правительства на основе своих консти туций также располагают действенными правовыми рычагами, позволяющими предотвратить радикализацию политики отдельных земель. Иными словами, демок ратический федерализм может предотвратить возможность или, по крайней мере, снизить вероятность крайне радикальных изменений существующего конституцион ного строя, всех сфер социально-экономической жизни общества. Он выполняет роль стабилизирующего фактора, не препятствуя при этом прогрессу (2, с. 243-244).
По мнению немецких специалистов, имеющиеся федеративные институты впол не способны эффективно противостоять любым унитаристским тенденциям — ведь, как известно, вектор развития федеративных систем чаще сего ориентирован на расширение полномочий федерации в ущерб ее субъектам. Двойное разделение властей по горизонтали и вертикали, многообразные формы демократического кон троля отдельных земель за деятельностью центральной власти, органическая взаи мосвязь государственных институтов Федерации исключают появление нового "Су перлевиафана".
И все же, будущее федерализма во многом зависит от уровня политической, правовой, социальной и в целом демократической культуры граждан. Особое значе ние в этой связи приобретают проблемы политического просвещения, воспитания граждан в духе ценностей федерализма, выработки у них критически-конструктив ного отношения к федерализму, его несущим конструкциям, основу которых состав ляют Конституция страны и земельные конституции. Необходимо не только изуче ние идеологии федерализма, но и трезвое осмысление исторического развития, прин ципов и конституционно-правовых норм и процедур федеративной системы. Трудо емкий процесс просвещения предполагает также выработку практических навыков непосредственного участия граждан в законотворчестве и управлении на основе возмож ностей, которые предоставляет система федеративного устройства государства.
Опыт федерализма в ФРГ показывает, что вопросы распределения политической власти, взаимоотношений между Федерацией и землями, снятия противоречий меж ду различными государственными институтами могут решаться исключительно кон ституционно-правовыми методами урегулирования. Эффективное взаимодействие Федерации и земель обеспечивает целостность страны и стабильность в обществе, оберегает конституционно-демократический строй от рецидивов тоталитарного про шлого с его жесткой унитарностью, гарантирует избирателю на федеральном, зе мельном и коммунальном уровнях право на активное участие в процессе принятия государственных решений на благо отдельного гражданина и всего общества.
- "Конституционный вестник", 1992, № 1, с. 70-71.
- Laufer H. Das fоderative System der Bundesrepublik Deuschlаmd. Munchen, 1992.
- Hoffmann-Klatt-Benter. Die neuen deutschen Bundeslander. Bonn, 1991. S. 88.
- Ver/assung des Frelstaates Bayern. Munchen, 1991. S.32.
- "Informationen zur politischen Bildung", 1994, Мarz, S. 3.