Мы стоим на пороге реформы государственной службы. В России "бюрократия" - не термин, а жупел, который, однако, достаточно точно передает негативное отношение общества и властей к нынешнему состоянию государственного аппарата. Наибольшее недовольство вызывает тот факт, что бюрократия в России имеет собственные корпоративные интересы, создающие существенные "помехи" и "шумы" в каналах связи власти и общества. Ситуация усугубилась в последние 15 лет, когда госаппарат был предоставлен сам себе и в связи с резким ускорением вертикальной мобильности в элитах незаметно выскользнул из-под жесткого контроля политической власти. Занятая экономическими реформами и идеологическими сражениями, борясь за симпатии электората и деля полномочия с губернаторами, центральная власть не находила то сил, то мотивов, то плана модернизации собственной бюрократии. Последняя же развивалась спонтанно, адаптируясь к меняющимся условиям самостоятельно, что в итоге породило многочисленные конфликты между формами ее адаптации и интересами "работодателей" госаппарата - и политической власти, и общества.
На сегодня, взятая в целом, российская бюрократия некомпетентна, коррумпирована и инертна. По управленческой эффективности она проигрывает и западным демократиям, и менеджменту крупнейших отечественных корпораций. Частный бизнес давно перекупил лучшие управленческие мозги, которые не были по достоинству оплачены государством. И дело не только в материальных стимулах, но и в динамизме передовых групп делового сообщества, которые предоставляют необходимые пространство и ресурсы для инноваций, в перспективе обещающих конкурентные преимущества. Возможность отбросить окостеневшие аппаратные ритуалы высвобождает свободную игру творческого интеллекта, которую молодые, честолюбивые и энергичные менеджеры превращают в профессиональную деятельность.
Очевидна и неадекватность отечественного госаппарата на фоне государственных машин постиндустриальных демократий Запада. Высокоразвитая динамичная экономика требует адекватного бюрократического сервиса. Минимальное трение для быстро вращающихся колес современного хозяйства западные госаппараты обеспечивают не за счет самоустранения от регулирующих функций, а благодаря постоянному внутреннему изменению. Строгая регламентация обязанностей и четкое распределение функций, оперативные трансформации структуры, но не корпоративных принципов, контроль независимых СМИ, гражданского общества и парламентариев - все вместе обеспечивают поддержание жизненного тонуса западной бюрократии. Если бюрократические машины развитых стран в течение долгого времени плавно эволюционировали, то в России госаппарат несколько раз за столетие "лечили" кувалдой.
Сегодня российская бюрократия представляет собой экзотический коктейль с тремя главными составляющими. Малоквалифицированные кадры низшего и отчасти среднего звеньев в большинстве своем представляют категорию "аутсайдеров". Этим людям не хватило способностей, или смелости, или того и другого для быстрого социального продвижения в годы больших реформ. Они намертво осели в своих креслах, рассматривая свои должности как источники невысокого, но зато пожизненного дохода. Эти работники часто аккуратны и исполнительны, но в новой ситуации этих качеств совершенно не достаточно. Они не адаптированы к поменявшейся ситуации, не умеют работать с новыми социальными группами и не способны к освоению передовых стилей управления. Это - исполнители, которым нужен только опытный поводырь, своевременная зарплата и социальные гарантии.
Гораздо подвижней, динамичнее, - но и опасней для общества! - предприимчивая категория госслужащих, в основном среднего звена, которых мы обозначили бы как "нецивилизованных лоббистов". Эти ловкачи давно научились выжимать максимум выгод из своих постов и связей и, по сути, являются заинтересованными посредниками между властью и бизнесом, организаторами их повседневного взаимодействия. Осведомленные обо всех прорехах законодательства, знающие все лазейки подзаконных актов, они за соответствующую мзду успешно обеспечивают защиту деловых интересов клиентов и, разумеется, собственных. Препятствующие лоббистскому успеху инициативы власти саботируются тем эффективней, чем опытнее и хитрее лоббисты. Труд госслужащих-лоббистов позволяет смягчать трения между бизнес-сообществом и государством, но вредит стратегическим интересам обоих этих социальных субъектов. Ведь их усилиями интересы отдельных корпораций ставятся выше общих правил игры, а госслужащие переходят на "теневое" жалованье к бизнесменам, потакая привычке крупных предпринимателей строить свое благосостояние на приватизации государства, а не на завоевании рыночных преимуществ. Было бы неверно говорить о некомпетентности и неэффективности "нецивилизованных лоббистов". Но все свои таланты они возлагают на алтарь не общих, а частных интересов, подрывая саму идеологию государственной службы.
В высшем звене госуправления доминирует третья категория чиновников: политические назначенцы. К их достоинствам относится мотивация не персональной выгодой (само собой, этот мотив никогда не исчезает), а четко поставленной политической задачей. Прямая связь с политическим патроном - фундамент их влияния. Исполнение функции проводника воли политического патрона предполагает высокий ресурс личной преданности назначенца, готового пренебречь гласными нормами и требованиями ради решения выдвинутой задачи. Но профессиональная пригодность, наличие управленческой культуры и знание системы логикой персонального доверия отодвигаются на второй план. Эффективность же политназначенцев не может быть обеспечена без соблюдения минимально необходимых (не значит заниженных!) критериев соответствия занимаемой должности. Глупо требовать от политических назначенцев досконального знания новой сферы деятельности - но общая управленческая культура, образовательный уровень, опыт менеджерской работы, аналитические способности и волевые качества присутствовать обязаны. Россия нуждается в целой когорте политназначенцев, которые стимулировали и контролировали бы реформы, но на практике этот контингент госслужащих весьма слабо соответствует своей высокой миссии.
Особого внимания заслуживают принципы ротации высших управленческих кадров. Политназначенцы не должны сменяться слишком часто - это ведет либо к дезорганизации управления, либо к автономизации госаппарата и превращению политиков в "свадебных генералов" в собственных офисах. Но и засиживаться в креслах после удаления своего политического патрона назначенцы тоже не должны - с исчезновением политического прикрытия и персонально адресованных функций в этом пропадает смысл. К сожалению, в России так и не стали частью политического контракта принятые в западных демократиях правила регулярного обновления госаппарата. В США избранный президент приводит своих людей на важнейшие посты бюрократической иерархии, те расставляют чиновников во вверенных ведомствах - и таким образом раз в 4-8 лет, слой за слоем, меняется высший кадровый состав всей управленческой машины. Все знают об этом и никто не думает этому противиться. У нас же политические назначения проводятся бессистемно, от случая к случаю, что стимулирует смешение представителей различных политических кланов в верхних эшелонах, исключая возможность слаженной, командной работы, внося политический сумбур и идеологический разлад в деятельность госаппарата.
Итак, цели реформы должны включать введение сменяемости чиновников с учетом их компетентности, определение критериев подбора, устранение стимулов для корыстной лоббистской активности, системность кадровой политики. Все это позволит построить не только "сильный", но и современный аппарат. Николаевская Россия располагала корпусом многочисленных, воспитанных в традициях подчинения и чинопочитания, приученных к аппаратной лямке чиновников. Но эта бюрократическая машина рассыпалась в прах и едва не погребла под собой государство, поскольку абсолютно не отвечала потребностям времени.
Таковы объективные основания, толкающие власть на реформу госслужбы. В неэффективном аппарате увязнет любая воля к модернизации. Напряженные ожидания, связанные с приходом Путина, постепенно рассасываются, чиновники смелеют и начинают "тянуть на себя одеяло" по-старому. Это особенно опасно для президента, от которого ждут решительного изменения положения дел к лучшему. "Образ доброго царя в плохом окружении" не будет работать: избиратели хотели не просто "благого", а сильного президента. Это прибавляет к объективным причинам субъективные мотивации и делает начало реформы госслужбы неизбежным. Вместе с тем реформа рассчитана на долгосрочную перспективу, поэтому дело не в ситуационных интересах российских политиков, включая самых высокопоставленных. Речь идет о стратегической оценке потенциала задуманной реформы госаппарата.
Уже ясно, что Владимир Путин выбирает либеральную модель реформы государственной службы, отказываясь от репрессивного, неоандроповского варианта "закручивания гаек". Президент опирается на собственный высокий рейтинг и на государственный аппарат, но не на репрессивные органы и специфическую "жесткую" идеологию. Причины примерно понятны. В личном плане президенту свойствен крайне осмотрительный подход к любым преобразованиям. Сужает диапазон возможных действий реформаторов свежая память о шоковом опыте радикальных реформ. Само слово "реформы" стараются заменить не так нагруженной негативными ассоциациями "модернизацией". Механизмы реформирования не отработаны, их общая концепция спорна, общественное мнение слабо понимает намерения власти. Как следствие, все предпринимаемые Путиным реформы растянуты во времени, отягощены компромиссными позициями, предусматривают возможность "обратного хода" в случае возникновения непредвиденных последствий. Для власти важнее сохранить управляемость страной в процессе реформирования, чем осуществить перемены "любой ценой".
Реформа госслужбы в этом ряду - не исключение. Предложенная экспертами Высшей школы экономики и Центра стратегических разработок концепция реформы не предлагает революционных мер, скорее, она фиксирует некоторые аспекты сложившегося положения дел и указывает способы ликвидации самых вопиющих несоответствий аппарата потребностям государства. Так, разделение должностей на "профессиональные" и "политические" фактически уже состоялось. Без существенного повышения зарплат бюрократам перекрывать для них каналы "левых" доходов бессмысленно: это приведет лишь к оттоку квалифицированных кадров. Конкурсное замещение должностей едва ли встретит возражения в обществе, если параллельно будут введены предохраняющие от злоупотреблений механизмы. Наконец, требование усиления общественного контроля над чиновниками вполне традиционно. И все же привлекательность предложенной программы действий весьма сомнительна.
Трудно сказать, насколько далеко зайдет конфронтация, но многие индикаторы уже сигнализируют о начале противостояния. Не так сложно определить политические силы, у которых предложенная реформа не вызовет энтузиазма. Это, прежде всего, коммунисты, которых толкает к противодействию логика "противостояния антинародному курсу". С одной стороны, коммунисты будут обвинять власть в покушении на последнее наследие советской системы: опытные управленческие кадры. С другой стороны, власть будут уличать в проведении реформы в интересах бюрократов, а не народа. Схожие упреки станет бросать в лицо власти леволиберальная оппозиция, ориентированная на избирателей с недремлющей социальной совестью. "Яблоко", без сомнений, заявит об опасности самореформировании бюрократии, окончательно замыкающейся в толстой кастовой скорлупе и порывающей с интересами общества.
Однако действительно серьезные угрозы реформе исходят не от публичных политиков. Широкие массы избирателей воспринимают чиновников как вполне преуспевающую прослойку, работающую прежде всего на себя и более чем далекую от нужд народа. Если реформа укрепит бюрократическую систему организационно и материально, но не заставит ее работать с большей отдачей, репутация Путина как "народного" президента окажется под ударом. Наличие бюрократического буфера между президентом и населением и без того является серьезной проблемой для Путина - политика. И этот "буфер" не останется пассивен, если реформа опасно затронет его интересы. Уплотнившись за счет сплочения различных групп бюрократии, он станет практически непроницаем для исходящих сверху политических импульсов. Намерение повысить благосостояние госслужащих, конечно, найдет у этой социальной корпорации горячую поддержку.
Свою социальную защищенность бюрократия постарается превратить в неприкосновенность (уже теперь чрезвычайно трудно уволить за служебное несоответствие даже чиновника низшего звена). Так идея профессионализации будет доведена до абсурда. Чиновники лишатся стимула повышать эффективность своей работы, аппаратная кровь будет застаиваться, молодые честолюбцы, как и прежде, устремятся в более перспективные сферы деятельности. С учетом негативного общественного мнения и из-за скудости бюджета государство может поступить иначе: поскупиться на финансирование реформы. Зарплаты будут повышены, но явно не до того уровня, на котором они стали бы сопоставимы с доходами бизнес-менеджеров. В таком случае требовательность и контроль, не подкрепленные материальными стимулами, могут обернуться лишь силовым насаждением дисциплины.
Главная трудность реформы государственного управления в том, чтобы в поисках баланса интересов (в той мере, в какой требования сторон справедливы и не лишены разумных оснований), прийти к продуктивному, а не контрпродуктивному компромиссу. Между тем беглый обзор препятствий, с которыми предстоит столкнуться реформе, склоняет к мысли, что вероятность непродуктивного исхода достаточно велика. Прежде всего, реформа госслужбы обречена на провал без параллельного развития институтов гражданского общества. Пассивное население, с неодобрением относящееся к бюрократическим злоупотреблениям, но безропотно вверяющее чиновникам решение всех общественных дел и своей судьбы, не заставит госаппарат служить обществу. Для успеха реформы необходимо, чтобы, зажатая с двух сторон - волей центральной власти и силой общественного мнения - инертная бюрократическая масса поддалась и согласилась с неизбежностью преобразований. Невозможно обойтись без создания условий максимального благоприятствования для роста гражданской активности. А для этого России как воздух необходима политическая и социальная стабильность.
В очередном столкновении государственной воли с непрямым, лукавым, ускользающим сопротивлением бюрократии победа власти вовсе не гарантирована. Но если реформа государственной службы удастся, в России сформируется новая бюрократия. Какие бы цели президент ни преследовал в субъективном порядке, объективно он строит не "путинский аппарат", а будущее российской управленческой системы. Эффективно использовать новый аппарат как политический инструмент сможет, в лучшем случае, только преемник нынешнего президента. Этот управленческий слой способен стать и важным механизмом обеспечения преемственности государственного курса. По мере его становления коридор, оставленный революционному волюнтаризму, будет неуклонно сужаться. Возможно, это и станет главным делом, которое предстоит выполнить Путину.